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        工程转包风险管理的内部控制治理途径

        摘要:文章探讨了工程转包现状,深入分析了工程转包产生的原因及招投标过程中的违规行为,并强调完善政府部门招标管理的内部控制流程,采购小组监督工程招投标工程,及时审核验收清标工作成果及标段划分,减少出现工程转包的可能性。

        关键词:工程转包;内部控制流程;防范措施

        1工程转包现象屡禁不止

        据住房城乡建设部办公厅关于2018年二季度建筑工程施工转包违法分包等违法行为查处情况的通报,建筑工程施工转包违法分包等违法行为屡禁不止,呈现上升趋势。2018年二季度各地住房城乡建设主管部门共排查出2312个项目存在各类建筑市场违法行为。其中,存在转包行为的项目24个,占违法项目总数的1.04%;从转包事件看来,主要有三因素:(1)转包主体。通常是国家建设工程建设中通过招标确定的建筑施工企业、从有关通告看,民营有限责任公司占大多数。转包主体一般拥有建筑业企业资质,如建筑工程施工总承包二级资质。(2)转包客体。转包客体有自然人或不具备建筑业资质的公司类企业,企业类型随机,不仅仅是建筑业公司。(3)转包费用。转包主体在预设了自己的利润后,将工程合同全部义务及余款转给接收单位。双方结算后转包主体自留管理费用在合同总额的15%以下不等。内部特征通常采用合同或协议约定。例如,为了避税,会约定开票条款。例如:甲方收取项目部承包经营费按审计结算总价款10%计算(含税);业主按照施工合同和工程进度支付给甲方每笔工程款后,甲方按照适当比例及时支付给乙方。该费用按业主拨款时间和金额由乙方按计划向甲方提取,并滚动出具相应数额发票;乙方出具发票按合同总额比例为85%的材料票和15%的劳务票。合同还会约定有转包客体替代转包主体的文件管理方式。例如:(1)总承包合同、施工过程中的文件、竣工资料及其他需要修改、补充的文件均以甲方名义签署,乙方负责所有的联络、沟通等事宜,并承担由此产生的所有费用。(2)项目及项目有关的一切图纸、方案、检验、报验和竣工结算资料等其他文件均由乙方制作,并交由甲方备案一份,需要甲方盖章和签字的,经乙方提出,甲方确认后予以办理甲方工作:(1)甲方应根据本协议的约定提供项目所需的各类证照、资质、文件、印鉴等经营条件。(2)甲方在收到业主项目工程款后按本协议第三条执行支付乙方项目工程用款,经项目最终结算,且双方债权债务清理完毕后,及时将剩余款项拨付乙方等等,上述合同条款的本意就是要转包客体穿上转包主体的“马甲”行事。

        2原因分析

        (1)招标人没有建立严格内部控制制度,或虽有制度但没有有效执行,监管不力。招标前招标人聘请招标代理机构承办建设工程招标代理工作,完全信任代理机构工作,没有有效地监督。建设工程的招标业务包中标段划分无原则,一个标底金额竟有几千万元;因招标人缺乏监督,清标走过场,评标过程存在瑕疵。落杰总结了所监督的百余个招投标项目的上千名评标专家在评标过程中的行为表现,概括出了个别评标人不良行为竟有八类。上述条件下,转包主体就可以快速中标。(2)中标的工程业务单个标段金额超出常规,甚至超出中标公司自身业务胜任能力。当一个公司在多地建筑市场同时中标多个同类项目时,所有标段合同金额超出中标公司净资产金额数倍,此业务类似“蛇吞象”,预计获利率也超出行业平均利润率。转包主体公司股东马上会将合同金额拆分,利用合同转包就可以直接占有本项目大部分盈利而不必付出对价。(3)在目前国家实施税收大数据统计信息系统后,由于中标合同的项目利润巨大,如果自营合同履约、实现销售收入,竣工结算开出税务发票时,财务核算时会因没有恰当的成本支出,可能导致税负增加。从这个原因出发,转包主体迫切需要借助大量、大金额成本发票。现行税务局严格票据管理,封死了非法获取发票的途径。利用转包客体公司恰好可以取得大额发票抵账。致此,转包双方转包行为一拍即合。转包主体就是靠独有的施工资质谋生,毕竟有资质的单位不多。资质成立资源,于是有了倒卖的市场。一些投标人采取挂靠其他企业的方式大量借用本地和外地相关企业资质,以多家企业的名义参加同一项目的投标,一旦中标,给予挂靠企业一定比例“回报”。综上所述,必须依法治理。

        3转包行为的内控治理

        2017年12月27日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过关于修改《招标投标法》、《计量法》的决定,以国家修改法律的方式,删除设立招标代理机构资格的法律依据,全面取消招标代理机构资格。之后,相继有更多的代理机构涌入市场,工作质量良莠不齐。例如多数招标代理机构及其招标从业人员对于政府采购有关法律法规不熟悉,仅仅看重招标采购程序的流程式操作,在招标代理活动中凭借主管个人经验,处理投标人的异议、质疑和投诉,较难依法提出正确的处理意见,甚至出具的处理意见本身就是违规违法的,增加了招标人和业主单位的法律风险。

        3.1招标方要强化内部控制制度约束

        以乡镇政府为例,治理措施一是强化内部控制制度约束,推进乡镇级采购活动管理流程化,杜绝个人决策行为。按照内部控制流程进行招标采购管理。重大事项采取集体决策或联签制度,杜绝个人凌驾于集体之上。

        3.2招标方择优聘用招标代理机构

        即镇政府即便有了很好的内控制度也需要外部环境协同。《政府采购法》第60条第2款规定:“采购代理机构与行政机关不得存在隶属关系或者其他利益关系”,因此,基于政府部门与其的合同关系,保证内控制度的执行,应在对代理机构考核评价的前提下择优签约、购买招标服务,签约后对代理服务机构进行监督。信任不能代替监督,如果政府采购小组没有购买到业绩优良的招标代理机构,很可能导致采购内控失效,影响到财政项目支出绩效。赵勇基于平衡记分卡理论,研究提出了招标代理机构专项检查体系,值得政府采购小组借鉴使用。该体系分为三级次指标。一级指标为能力指标49分,细分硬件条件、内部管理、队伍建设;二级指标为过程指标25分,细分为采购过程,再次细分三级指标,包括:是否采用规定的政府采购方式9分、评审专家产生方式是否合法4分、采购信息公布是否及时完整规范2.5分、采购文件内容是否准确、规范、合理7分、有无其他违法违纪情形2.5分;三级指标为采购结果指标26分,细分为业绩与信誉13分、社会效益13分。

        3.3在招标过程中做好清标成果验收

        进一步规范清标工作程序,提高清标工作的效率和质量。洪盛远,洪建军提出清标工作的质量决定于清标专家水平以及规范合理的工作的流程。清标报告准确与否将直接影响评标委员会的评审结果和最终的中标结果,对整个评标工作至关重要。根据内控流程,镇级采购小组需要及时审核验收关于招标使用的清标报告。对其内容审阅、把关,尤其是对对投标报价和工程量清单合理性的分析,针对施工合同中有潜在风险的条款,并提出对相应风险的分析和防范建议。

        3.4加强标段划分结果审核确认

        唐素斌,荆成云研究发现标段的划分是否合理,直接影响到合同数量的多少、工程管理协调工作量大小、施工交接界面的复杂程度,最终影响到工程造价控制操作的难易程度和工程造价成本的高低。张利荣研究发现,承包商实施成本与标段数关系,即标段划分与投标人数相关,即同一工程所分标段数R越多,标段的规模就越小,市场上具备资格参加的承包商就越多。即一个工程项目划分的标段数越多,支付给承包商的实施成本就越低。另一方面,标段的规模越小(即R越大),承包商的规模效益就越差,其成本也就越高,标段规模越大,承包商所配置资源的利用效率就越高,其成本相应地降低;标段划分直接体现了招标人的真实意图。因此,作为政府购买服务的一方,应重点审核标段划分是否科学、合理。

        3.5加强标后稽查或监查

        项目建设单位或镇政府政采领导小组及时跟踪中标人的合同履约情况,对中标标人在同一时期的所有中标项目进行分析,尤其是在本地中标项目的实际履约情况进行深入监查,核对其成诺履行情况,重点监查人员到位情况等,再次评价其专业胜任能力,分析其转包分包的概率,识别转包的风险,采取对策。

        3.6强化公开制度,在项目建设工地公告中标等施工单位名称等信息,同时公布监督举报方式、由各界人士监督检举

        任何单位和个人发现违法发包、转包、违法分包及挂靠等违法行为的,均可向工程所在地县级以上人民政府住房和城乡建设主管部门进行举报、或向当地政府举报。接到举报的住房和城乡建设主管部门依法受理、调查、认定和处理,除无法告知举报人的情况外,应当及时将查处结果告知举报人。对2年内发生2次及以上转包、违法分包、挂靠、转让出借资质证书或者以其他方式允许他人以本单位的名义承揽工程的施工单位,应当依法按照情节严重情形给予处罚。因违法发包、转包、违法分包、挂靠等违法行为导致发生质量安全事故的,应当依法按照情节严重情形给予处罚。

        作者:周晓东 单位:北京通正会计师事务所

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